Giro Ipiaú

Consultor comenta as recentes alterações no Fundeb e suas controvérsias

Consultor Moiséis Rocha Brito

Nos últimos dias temos observado que são muitas as dúvidas dos profissionais da educação e dos gestores públicos a respeito das alterações ocorridas no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) em decorrência da Emenda Constitucional 108/2020, da Lei 14.113/2020 que regulamentou o Fundeb e da Lei 14.276/2021 que alterou a novíssima Lei 14.113/2020, ou seja, em um período curtíssimo de sua existência de menos de um ano.

Para comentar o assunto, o Giro Ipiaú entrevistou nesta sexta-feira (14) o reconhecido consultor em Gestão Pública e Direito Administrativo, Dr. Moiseis Rocha Brito com atuação marcante e respeitada no ramo há mais trinta anos, que assim relatou o assunto:

EMENDA CONSTITUCIONAL 108/2020

Não há como adentrar neste importante assunto sem antes atentarmos para a inovação advinda da Emenda Constitucional (EC)108/2020, marco inicial constante no novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

Dentre tantas mudanças geradas pela EC, bem como as disposições mantidas, destaca-se os pontos que foram preservados em especial no que diz respeito à cesta de recursos do Fundo (20% do Fundo de Participação dos Municípios e outras receitas de impostos) e à redistribuição interestadual pelas matrículas presenciais em educação básica. Dentre as mudanças verifica-se o mecanismo da educação básica pública, como o aumento gradual da complementação da União de 10% para 23% da contribuição de Estados, DF e Municípios ao Fundeb e o estabelecimento de regras de transição relacionadas aos coeficientes de participação e complementação da União. A estimativa dessa complementação para o ano de 2022 ocorreu recentemente em 24 de dezembro de 2021 através da Portaria Interministerial nº. 11/2021 expedida pelo Ministro da Educação e o Ministro da Economia.

MARCO REGULATÓRIO DO NOVO FUNDEB DE ACORDO A LEI 14.113/2020

Inicialmente em se falando do marco regulatório do novo Fundeb, observa-se de que o Fundeb deixou de ser um fundo temporário, provisório para ser um fundo definitivo de acordo a Lei  14.113 de 25 de dezembro de 2020, cujo instrumento legal regulamentou o novo Fundeb, instituindo normas e procedimentos essenciais para conduzir as modificações oriundas da EC 108/2020 em especial as decorrentes do aumento previsto na complementação da União, objetivando a concentração de esforços consideráveis e importantes para o aprimoramento da educação básica pública brasileira.

A contribuição da União neste novo Fundeb vai aumentar gradativamente até atingir o percentual de 23% dos recursos que formarão o fundo em 2026. Passando de 10%, do modelo de 2020, para 12% em 2021; em seguida, para 15% em 2022; 17% em 2023; 19% em 2024; 21% em 2025; até alcançar 23% em 2026.

Com esse aporte maior de recursos do governo federal e uma nova sistemática de distribuição, alcançará municípios que até então não recebiam a complementação da União, gerando uma expectativa de que possamos diminuir as desigualdades regionais e melhorar, efetivamente, a qualidade da educação em todo o país.

Registra-se que os valores da complementação da União vão alcançar um patamar de aproximadamente R$ 36 bilhões em 2026,  com a implantação do novo mecanismo de redistribuição, o Fundeb aumentará os recursos de cerca de 1,4 mil municípios de maior vulnerabilidade no Brasil.

Nesse contexto, destacamos alguns eixos importante nesse marco regulatório do Fundeb  que deve observado pelos profissionais da educação e pelos gestores, referindo-se aos conceitos de VAAF, VAAT e VAAR, além do que diz respeito a distribuição; a destinação; o controle e o processo de adaptação:

VAAF – O valor aluno/ano FUNDEB (VAAF) foi a métrica fundamental do financiamento da educação no Brasil ao longo das últimas décadas. Trata-se da divisão dos impostos constituintes de um fundo estadual do FUNDEB pela soma de matrículas ponderadas de todas as redes, resultando em um VAAF igual para todos os municípios de um estado. Ela continua válida: estados com VAAF inferior ao VAAF mínimo definido nacionalmente recebem complementação da União. É também a métrica de referência para o Piso Salarial do Magistério (PSPN).

VAAT – O valor aluno/ano total (VAAT) é a métrica que passa a ser a nova referência da distribuição da complementação da União ao FUNDEB e que também será a unidade comparativa de disponibilidade fiscal entre municípios de um mesmo estado. O VAAT é a soma de todos os impostos e transferências vinculados à educação em rede de ensino (incluindo os impostos fora do FUNDEB, o salário-educação, os royalties do petróleo e gás e as transferências universais do MEC), dividida por sua soma ponderada de matrículas na educação básica. Isso significa que cada rede de ensino possui seu próprio VAAT.

VAAR – O termo VAAR diz respeito à nova complementação da União por resultados educacionais, que será discutida mais adiante. O “R”, portanto, refere-se a resultados. A fórmula dessa transferência ainda não está definida, mas contemplará nível e avanço dos resultados de aprendizagem (ponderado por equidade e taxa de participação), taxas de aprovação e taxas de atendimento na Educação Básica.

CAQ – O conceito de Custo Aluno Qualidade (CAQ) está presente no debate educacional desde a década de 80 e reflete ao necessário investimento por aluno para garantir condições de qualidade do ensino. Seu valor é uma referência de “mínimo existencial”, o que difere dos conceitos anteriores, guiados por indicadores da realidade objetivamente observada nas redes de ensino (VAAF e VAAT) e por uma métrica definida a posteriori pela “reserva do possível” (VAAR).

Distribuição – Refere-se a parte da contribuição da União que continuará sendo distribuída como no modelo antigo do Fundeb. São 10 pontos percentuais que seguirão para os estados, e seus respectivos municípios, que não conseguirem atingir o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente (VAAF).

Outra parte (10,5 pontos percentuais, em 2026) será destinada às redes estaduais e municipais que não alcançarem o chamado valor anual total por aluno (VAAT), que também levará em conta a distribuição do VAAF, as receitas próprias vinculadas à educação e a cota estadual e municipal do salário-educação.

Com isso, municípios com menor capacidade de investimento, localizados em estados que atualmente não recebem a complementação da União, passarão a fazer jus a essa contribuição. Os restantes 2,5 pontos percentuais, do total de 23% em 2026, serão destinados às redes públicas que cumprirem condicionalidades de melhoria de gestão e alcançarem evolução em indicadores de atendimento e de melhoria de aprendizagem, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica.

Destinação – O novo Fundeb também altera a destinação dos recursos recebidos, em especial do percentual de gastos com pessoal de 60 para 70%. Pelo menos 70% dos valores do Fundeb devem ser investidos no pagamento de profissionais da educação básica. No modelo anterior, o percentual mínimo era de 60% e abarcava apenas os profissionais do magistério. O restante dos recursos deve obrigatoriamente ser alocado em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino.

A educação infantil também foi beneficiada no novo Fundeb. Do total de recursos da complementação-VAAT, 50% devem ser investidos nessa etapa de ensino. Também com relação à contribuição VAAT, ficou definido que pelo menos 15% devem ser destinados a investimentos nas respectivas redes de ensino.

Controle – O novo Fundeb também traz um reforço no monitoramento feito pela sociedade, ao ampliar o número de integrantes dos conselhos de acompanhamento e controle social, os chamados Cacs-Fundeb. Na esfera federal, serão incluídos dois representantes de organizações da sociedade civil (ONGs).

Nos estados e no Distrito Federal, o respectivo conselho de educação ganha mais uma vaga – atualmente é apenas um assento – e ainda serão acrescentados dois integrantes de ONGs, um de escolas indígenas e um de unidades de ensino quilombolas, quando houver. Nos municípios, haverá espaço para um representante do conselho municipal de educação, dois de ONGs, um de escolas indígenas, um de quilombolas e um de escolas do campo, sempre que houver.

Os conselhos devem acompanhar toda a execução dos recursos do Fundeb e precisam emitir parecer sobre a prestação de contas emitidas pelos entes federativos aos respectivos tribunais de contas. Para cumprir suas atribuições, podem requisitar e examinar documentos sobre licitações, obras e serviços custeados com recursos do Fundeb, além de dados de folhas de pagamentos de profissionais da educação. Também podem realizar visitas in loco para vistoriar construções, equipamentos e serviços contratados com valores do fundo.

Adaptação – Nos três primeiros meses de 2021, os aportes da complementação da União ainda foram feitos com a sistemática do Fundeb anterior. A partir de abril, os repasses do governo federal já seguiram as novas regras havendo ajustes sobre os valores transferidos no primeiro trimestre.

Um outro aspecto de mudanças relevantes do antigo para o novo Fundeb, diz respeito a alteração de 5 para até 10% (dez por cento) dos recursos recebidos à conta do Fundeb no exercício, inclusive os relativos à complementação da União, para serem utilizados no primeiro quadrimestre do exercício imediatamente subsequente, mediante abertura de crédito adicional.

Há de considerar ainda, que o Fundeb assim como tantos outros fundos têm sua execução de receita e despesa baseada nos princípios da unidade, universalidade e anualidade, cujas receitas e despesas nos termos do art. 34 e 35 da Lei 4.320/64 serão desempenhadas e executadas no exercício financeiro que coincidirá com o ano civil (janeiro a dezembro).

Isso significa-se dizer, que os recurso do Fundeb de 2021 jamais poderá ser utilizados para custear despesas ordinárias de 2022, e nem os recursos ordinários de 2022 custear despesas do exercício de 2021, ressalvadas as despesas decorrentes de créditos acionais abertos para fins de sustentar tais despesas oriundas do exercício anterior, cujas despesas deverão passar pelo processo de consignação própria para pagamento no exercício seguinte.

DA ALTERAÇÃO DA LEI 14.113/2020 PELA LEI 14.276/2021

Sancionada em 27 de dezembro de 2021 e publicada no dia seguinte, a Lei n° 14.276/2021 traz a primeira alteração da Lei do novo FUNDEB em tão pouco tempo. A proposta prevê que Estados, Distrito Federal e os municípios poderão remunerar, com parte do FUNDEB, os psicólogos ou assistentes sociais, desde que estes integrem as equipes multiprofissionais que atendam os educandos, além de que o rol de profissionais que poderão obter proporção não inferior a 70% dos recursos anuais totais do Fundeb, passando a listar docentes, profissionais no exercício de funções de suporte pedagógico direto à docência, de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional, coordenação e assessoramento pedagógico, e mesmo os profissionais de funções de apoio técnico, administrativo ou operacional.

Dispõe ainda, que esses recursos poderão ser aplicados para reajuste salarial sob a forma de bonificação, abono, aumento de salário, atualização ou correção salarial. A norma também prevê que, em situações de calamidade pública, desastres naturais ou eventos de força maior que não permitam a realização normal de atividades pedagógicas e aulas presenciais nas escolas participantes do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), deixa de ser obrigatório que a escola cumpra o mínimo de 80% de participação dos estudantes na avaliação para receber a complementação-VAAR.

Nesse particular em relação a concessão de abono tenho algumas observações a seu respeito, não que eu seja contrário a esse provento, nada disso, porém entendo que a concessão de abono por parte do ente, reflete total falta de planejamento na regular aplicabilidade e execução do Plano Municipal de Cargos e Salários do Magistério, vez que o piso inicial deve ser o mínimo, como o próprio nome conceitua –mínimo, isso não quer dizer que o vencimento inicial da categoria no plano municipal não possa ser superior ao mínimo previsto pela regulamentação federal, tendo em vista que esta regra apenas e tão somente define o piso mínimo nacional do magistério.

A categoria da educação deve lutar por bons e justos salários, encravados e assegurados nos planos municipais de cargos e salários do magistério, de forma perene e evolutivo, de modo a assegurar no futuro uma aposentaria razoável, considerando que abono e tantos outros proventos não incorporam para fins de aposentadoria, diferentemente do salário fixo e continuo.

Há de considerar ainda, que um dos indicadores para fins de rateio entre Estados e municípios, o potencial de arrecadação tributária dos entes federativos somente será implementado a partir de 2027 e terá como parâmetros as características sociodemográficas e econômicas, de modo que para fins da efetiva complementação da União ao Fundeb deverá ser levado em consideração o poder e a capacidade arrecadatória de cada município, ou seja, o município deverá demonstrar que buscar arrecadar seus tributos, não recaindo o repasse da complementação da União como benesse ao município, não exigindo e considerando para tanto, qualquer esforço incrementativo de sua receita própria, pelo contrário, o ente deverá provar que mobilizou de todas as formas para cobrar sua receita.

A Lei 14.276/2021 teve o veto presidencial no trecho que permitia que a movimentação bancária na conta específica do FUNDEB pudesse ocorrer por banco privado contratado, cuja razão do veto se deu por atender dispositivo constitucional que prevê que os recursos púbicos deverão ser depositados e movimentados apenas em bancos oficiais.

Ainda haverá manifestação da Procuradoria Federal junto ao FNDE sobre o assunto, mas a tendência é que o órgão siga a doutrina majoritária sobre o tema. Dentre as principais mudanças advindas da Lei 14.276/2021 destacam-se: a) pagamentos de remuneração na subvinculação mínima de 70%, a partir de 28 de dezembro de 2021, deve considerar todos os profissionais da educação básica, mesmo que não tenha formação de acordo com a LDB – inclusive, parcelas de abono pendentes; b) sem a exigência de formação conforme a LDB, não há mais argumento para excluir da subvinculação as merendeiras, porteiros, zeladores, assistentes administrativos, equipe de contabilidade, finanças, vinculados à secretaria de educação; c) assistentes sociais e psicólogos passam a ser pagos na subvinculação de 30%.

Diante das dúvidas quanto a eficácia da norma jurídica de forma retroativa, o Fundo Nacional da Educação (FNDE) em consulta a Advocacia Geral da União (AGU), o órgão jurídico através do PARECER n. 00133/2021/DICAD/PFFNDE/PGF/AGU manifestou no sentido de que a Lei 14.276/2021 não respalda o efeito retroativo, e sim com eficácia a partir de sua publicação, ou seja, 28 de dezembro de 2021.

Nesse sentido cai por terra todos e qualquer argumento vivenciado nos últimos dias quanto a possibilidade de retroagir direitos e proventos por conta da Lei 14.276/2021. Registre-se ainda que o art. 8º, da Lei Complementar (LC)173/2020 já estabelecia o impedimento de criação de vantagens e direitos a partir da sua publicação até a data de 31 de dezembro de 2021.

DO PISO MÍNIMO NACIONAL DO MAGISTÉRIO FRENTE AS ALTERAÇÕES DO FUNDEB

Ressalta-se que já se passou mais da metade do mês de janeiro, contudo, o Ministério da Educação ainda não publicou qual será o piso salarial do magistério em 2022. Desde que foi criado, o piso era divulgado no final de dezembro porque se sabia que a correção seria pela variação do custo/aluno das séries iniciais no Fundeb. Por essa regra, o reajuste para 2022 seria de 33,23%, mas não está nada confirmado, vez que até o momento o MEC não expediu a portaria definindo o novo piso mínimo nacional do magistério para 2022.

A polêmica quanto a expedição da competente portaria, e o porquê de até o momento o MEC não ter definido o novo piso, recai sobre o fato da insegurança jurídica causada, em decorrência da  eficácia do critério de reajuste do piso nacional do magistério fixado na Lei 11.738/2008, por se referir ao Valor Anual Mínimo por Aluno (VAAF-MIN) definido nacionalmente nos termos da Lei 11.494/2007, de regulamentação do antigo Fundeb, expressamente revogada pela Lei 14.113/2020, do novo Fundeb, ou seja, alterou-se as regras do Fundeb, porém não se atentou para mudar e estabelecer as regras do piso nacional até então estabelecidas pela Lei 11.738/2008.

Nesse cenário de incertezas, o próprio MEC ainda não expediu a portaria tão esperada pelos profissionais da educação, que por certo estabelecerá o piso mínimo nacional do magistério para 2022.

Por questão de cautela e prudência, os gestores municipais estão aguardando posicionamento oficial do MEC quanto ao assunto.

Conclui-se, apontando um incremento considerável de recursos do Fundeb em 2021 e maior ainda para 2022, o que requer por parte dos atores envolvidos no processo de aplicação dos recursos públicos, quer seja profissionais do magistério, gestores públicos, conselhos e educadores em geral, total equilíbrio na condução estrutural dos gastos com recursos do Fundeb, devendo ser estabelecido um planejamento adequado para o exercício de 2022 e seguintes, visando a transparência, controle e responsabilização na aplicação de tais recursos, e que de fato, o incremento dos recursos do Fundeb venha favorecer e propiciar uma educação de qualidade tão esperada e almejada por todos. É o que temos a comentar.

Moiseis Rocha Brito é bacharel em Direito, Administração, Teologia, Pós-Graduado em Direto Público, Controladoria Interna, Gestão Pública de Resultado, Metodologia do Ensino Superior, Direito do Trabalho e Previdenciário, Processo Civil e Práticas Previdenciárias, presidente do Instituto Baiano de Administração Pública – IBAP.


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